《計量法》修改背景

《計量法》自20世紀80年代頒布實施以來，我國計量事業發生了翻天覆地的變化，計量工作取得了巨大的成效，主要表現在：第一統一了計量單位制度；第二規范了計量器具管理；第三促進了生產、貿易和科學技術的發展；第四維護了國家和人民的利益。

但是，由于我們所處的時代和我們所面臨的形勢發生了巨大的變化：一是市場轉軌；二是企業轉制；三是政府機構改革；四是社會發展；五是經濟全球化；六是法制建設。所謂市場轉軌，其核心是市場配置資源；所謂企業轉制，其核心是擴大企業自主權；所謂政府機構改革，其核心是建設服務型政府；所謂社會發展，其核心是滿足社會各界預期；所謂經濟全球化，其核心是貿易自由流通；所謂法制建設，其核心是依法治國。

在此背景下，現行《計量法》顯得有些不適應，一是與市場在資源配置當中起決定作用這條鐵律不相適應；二是與社會大眾在新形勢下對計量的新需求不相適應；三是與國際規則同我國實際有效銜接不相適應；四是與深化改革和轉變政府職能不相適應；五是與打擊計量違法行為不相適應。

因此，我們現在提出對《計量法》進行修改，進行改革，進行糾錯，我認為是必要的，也是及時的。

《計量法》修改是個龐大的系統工程，牽一發會動全身，不能一蹴而就，因為我們還有8件國務院行政法規，19件國務院計量行政部門規章，50余件地方性法規規章，將近兩千八九百件的國家計量技術規范等。因此，在修改《計量法》之初，要牢牢確立一個指導思想，堅持四項基本原則。一個指導思想就是，《計量法》修改要體現市場調節與政府管理的有機結合，要體現國際規則同中國實際的有機結合；要體現深化改革與轉變政府職能的有機結合；要體現現實與未來的有機結合。我們還要堅持四項基本原則，即該管的管住，該放的放開，該接軌的接軌，切實提高法律的可操作性。

二

 《計量法》修改方向

我們經過多年的摸索，廣泛地征求社會各界意見，目前，就《計量法》的修改方向基本取得了共識。

1.細化立法結構

主要做法是增加章節、細化條款，由現行法的六章三十四條擴大為未來法的七章七十五條。

2.擴大適用范圍

主要做法是，增加對計量結果的調整，也就是未來《計量法》調整三個事項：一是調整計量單位；二是調整計量器具；三是調整計量結果。

3.理順管理體制

主要做法是，增加國務院有關部門、各地方人民政府有關部門作為監督管理主體的一部分。

4.完善計量制度

主要做法是：一是增加計量結果管理制度；二是增加計量校準制度；三是增加計量比對制度；四是增加誠信計量制度；五是增加國家統一標準時間制度；六是增加軍民融合計量體系協調制度等。

5.改革管理路徑

主要做法是：去掉兩個審批，去掉兩個許可，合并三個目錄。去掉兩個審批：一個是進口非法定計量單位計量器具審批；另一個是部門地方規程備案審批。去掉兩個許可：一個是進口計量器具銷售前的檢定許可；一個是制造、修理計量器具許可。合并三個目錄：國內制造環節的型式批準目錄，進口環節的型式審查目錄以及使用環節的強制計量檢定目錄。

6.提高違法成本

主要做法是強化處罰措施，加大處罰力度。

三

 《計量法》修改基本考慮

對上述方向進行修改的基本考慮是：

關于細化立法結構的基本考慮：一是提高《計量法》的可操作性，現行《計量法》過于原則；二是提高《計量法》在調整計量活動中的顯示度，現行《計量法》基本上就是個“墻上法”，可操作性不強，沒有辦法去直接參與調整；三是盡可能避免由于《計量法》條款的粗放而導致群體性下位法的制定，從而可能引發與上位法的沖突，或者是形成地方、部門立法壁壘的風險。

關于擴大適用范圍的基本考慮：一是滿足社會各界預期；二是助推社會可持續發展；三是對接國際規則。

關于理順管理體制的基本考慮：一是堅持一元化統一；二是推動多元化治理；三是形成共治格局；四是提高監管效能。

關于完善計量制度的基本考慮：一是制度設計要有利于與社會發展與時俱進，如增加計量結果管理制度；二是制度設計要有利于完善國家計量體系，如增加計量校準制度、計量比對制度；三是制度設計要有利于助推社會誠信體系的建設，如增加誠信計量制度；四是制度設計要有利于維護國家安全，如增加建立統一的國家標準時間制度；五是制度設計要有利于支撐國家戰略，如增加軍民融合計量體系協調制度等。

關于改革管理路徑的基本考慮：一是降低制度性交易成本；二是扭轉政府計量行政部門長期以來形成的審批、許可、強制等管理的路徑依賴；三是回歸政府部門服務的本源。

關于提高違法成本的基本考慮：威懾計量違法行為，盡可能避免或者減少由于不準確、不誠實測量給社會帶來的危害。

四

 《計量法》修改應對策略

《計量法》修改風風雨雨已經18年了，18年來我們三報國務院、一報全國人大， 2018 年列入全國人大五年立法規劃中的第二類第38項，應該說，《計量法》修改指日可待。接下來，我們可能要把更多的注意力轉移到《計量法》修改后的對策研究。我以為《計量法》修改后的應對策略應著重把握幾點：第一要創新機制；第二要把握改點；第三要擇要而從；第四要順勢而為。

1.創新機制

所謂創新機制，即創新“一加三”的工作機制。一是政府計量行政部門統一監督管理全國計量工作，這個機制嚴格講不是創新，是繼承，是傳承，是鞏固，是強化。這是由計量領域的內在規律所決定的，從秦始皇統一度量衡開始一直到今天，計量就是一個大一統的事業，必須統一監督管理。因為量出多源，國家的量值要亂；政出多門，國家的政策要亂。國務院計量行政部門只能有一個，計量基準只能有一個，國務院只能有一個。但是，堅持一元化統一，不能有排他性，不能排斥多元化治理，因此，我們還要創新下面三個工作機制：

一要創新公民、法人或其他組織自主管理計量工作的機制建設。像企業內部的建標、校準等計量工作，我們可以通過立法設置“游戲規則”，讓企業關起門來依法做自己該做的事，政府計量部門不要三天兩頭去干預企業。

二要創新行業、中介自律管理計量工作的機制建設。1998年以來，政府機構改革大幅度地進行，相當一部分經濟管理部門變成了行業聯合會，比如石油部、化工部、冶金部、電力部等，這些行業聯合會沉淀了一大批的人力、物力甚至智慧等計量資源，像測量管理體系認證、誠信計量體系建設等工作完全可以依托它們。

三要創新通過市場有效調節管理計量工作的機制建設。像計量校準等活動，完全可以通過市場來調節。我們可以通過立法設置“游戲規則”，通過市場配置資源，優勝劣汰。

2.把握改點

這次《計量法》修改，由六章34條調整到目前的七章75條，無論在章節還是在條款上，都作了較大幅度的修改，尤其在制度設計方面更是加大了筆墨，可謂改點多多。本文重點討論并把握三項制度的改革和四項制度的引進等重要改點。

一是改革了計量標準管理制度。未來《計量法》實施以后，企事業單位建標不再要求考核，在用標準器通過校準或者比對保持溯源。

二是改革了計量檢定制度。這里有幾個看點：第一，計量檢定目錄由現在關聯四個方面到未來關聯六個方面，即貿易結算、安全防護、醫療衛生、環境監測、司法鑒定和行政執法；第二，目錄的范圍將大幅度壓縮；第三，計量器具的使用者申請計量檢定由現在的從縣級開始然后逐級向上，而未來則可向省級行政區劃內的任何一家有資質的機構申請計量檢定；第四，用于貿易結算的計量器具，由經營者申請計量檢定；第五，水電氣熱民用四表計量失準，由經營者免費更換。

三是改革了計量認證制度。首先名稱作了改革，由計量認證調整為資質認可；第二，計量認證的對象，由原來的向社會出示公證數據的產品質量檢驗機構，調整為未來的向社會出示公證數據的檢驗檢測機構。

此外，還引進了四項制度。一是引進了計量校準制度。這里有幾個看點：第一，依法規定應當實施檢定以外的其他計量器具，通過校準來保證溯源；第二，校準的主體首先是計量器具的使用者；第三，面向社會開展校準的機構要滿足相應的條件，比如標準器要依法溯源；第四，校準的范圍不受行政區劃限制。

二是引進了計量結果管理制度。未來法用了一個專章共六條來進行調整：其中第一條，鼓勵生產者通過在線采集實時監測來獲取數據，保證數據的可追溯性。重點涉及能源計量、資源計量等領域。第二條，對生產者、經營者向社會提供商品量等計量活動作出了一般性的規定。比如，出示的商品量的計量過程要可控、結果要可靠、計量要可信。第三條，對經營者計量器具的使用或配備作出了規定。比如賣黃金的、賣藥材的和賣白菜的要區別對待。第四條，交易場所主辦者負有計量監管責任，對入場經營者的失信行為進行處置，并設立復驗用計量器具。第五條，對所提供的商品量的短缺量以及救濟制度作出了相應的規定。第六條，對定量包裝商品凈含量的計量和自我聲明制度作出了規定。

三是引進了誠信計量制度。未來法有關誠信計量制度的設計雖然只有一條，但是，這依然是個進步，這標志著計量法制建設正在向法治與德治相結合的道路上并軌。其中有三個看點：第一，縣級以上地方政府計量行政部門要對失信者的失信行為記錄在案；第二，要把這種失信記錄納入全國信用信息共享平臺；第三，依法依規擇機公開。

四是推進對電子商務平臺的監管制度。要求電子商務平臺的主辦者負有對入臺經營者計量活動的監管責任。此次《計量法》修改還有很多方面，希望各界研究關注，以便精準施策。

3.擇要而從

計量活動浩如煙海，計量活動無處不在，所以我們只能有所為有所不為，要擇要而從。

（1）關于政府計量行政部門的工作重點

一條主線，三個優先。一條主線，即建立計量制度，維護計量秩序，提供計量手段，支撐國家建設。建立計量制度要立法，維護計量秩序要監督，提供計量手段要供給，支撐國家建設要服務。三個優先，即基礎計量要優先；法制計量要優先；生態文明計量要優先。

關于基礎計量要優先，什么是基礎計量？我以為，建立國家計量體系，搭建公共服務平臺，組織量值傳遞，這就是基礎計量的核心。建立國家計量體系包括法規體系、機構體系及基標準裝置體系。搭建公眾服務平臺，包括量值傳遞溯源平臺、關鍵測試技術服務平臺、計量科學技術研究平臺。組織量值傳遞，即把基準實現或者復現的計量單位量值傳遞到工作計量器具。基礎計量直接關系到國家政治、經濟和社會秩序的有效運轉。

關于法制計量要優先，什么是法制計量？法制計量就是利益沖突和測量結果需要特別信任的領域里的計量。比如說貿易結算、安全防護、醫療衛生、環境監測等。當前法制計量的重點是民生。當前民生計量的重點，一個是商貿，一個是醫療。

當前商貿領域計量的重點：一是一機二器四表；二是預包裝商品；三是市場。一機就是加油機；二器就是出租車計價器、衡器；四表就是水表、電能表、燃氣表、熱量表四表。水電氣熱民用四表在用存量十幾億只，如果這七種計量器具能夠管理到位或者基本到位，就可以得80分。其次是預包裝商品，我們現在有數以十萬計的預包裝商品生產企業，數以億計的預包裝商品充斥著市場，老百姓對此喜聞樂見。但預包裝商品的凈含量是否準確要監督。第三是市場。集貿市場、加油站、餐飲業、商店，都跟老百姓生活密切相關，這些市場計量秩序好壞關系百姓切身利益。

醫療領域，一個是醫療衛生機構，一個是眼鏡店。醫療衛生機構包括村鎮醫療在內，全國大約100萬家。如果一家一臺血壓計，一家十臺血壓計，一家一百臺血壓計，數量之龐大可想而知。何況，醫療設備，我認為百分之八十、百分之九十以上都屬于計量器具。現代醫療對醫療設備的依賴，對影像設備的依賴，對化驗設備的依賴，對生物計量、核酸計量、蛋白計量、代謝計量、細胞計量的依賴，對體外診斷的依賴等都達到了無以復加的程度，它們出具的檢測結果是否準確可靠，直接關系到對病人疾病的診斷與治療的質量，關系到病人的身體健康，而這些恰恰又跟我們計量關系十分密切。第二是眼鏡店。眼鏡不是計量器具，但是眼鏡裝成過程當中涉及大量的計量活動，比如說驗光機、驗光鏡片組、焦度計等，眼鏡一旦出現問題，很有可能是計量活動出了問題，全國十三億人口，四億人戴眼鏡，而且還有發展的趨勢。古人講，民為邦本，本固邦寧。老百姓是國家的根本，老百姓的生活安定了，國家才能安定。法制計量關系到社會的和諧與穩定。

關于生態文明計量優先。2016年我國正式批準了巴黎協定議定書，承諾到2030年，碳排放達到峰值；單位GDP碳排放要比2005年減少百分之六十到百分之六十五；清潔能源利用率要不低于百分之二十。我國“十三五”規劃承諾，到2020年，我國單位GDP節水23%，節能15%，減排18%。這些都要用數據說話，靠計量支撐。生態文明計量直接關系到社會的可持續發展。

（2）關于技術機構的工作重點

第一是量值傳遞，第二是技術支撐，第三是社會服務，第四是科學研究。量值傳遞，即把基準實現或復現的計量單位量值傳遞到工作計量器具，這是技術機構的天職。技術支撐，即為市場監管部門行政執法提供重要的技術依據。社會服務，即為經濟、科技和社會發展提供計量測試服務。計量從誕生那一天起就是為別人而生的，它就是個依附性的行業，它是個買方市場。所以，計量行業好比種子，要想生根、開花、結果，必須要植入經濟、科技和社會發展這片廣闊的土地，否則將寸步難行。科學研究是我們機構發展的后勁。

（3）關于企業計量工作的重點

企業計量工作的重點毫無疑問是為企業生產經營活動保駕護航。第一要強化主觀計量意識；第二要改進客觀計量存在；第三要創建企業計量文化。所謂強化主觀計量意識，就是由“要我計量”向“我要計量”轉變。這是一項艱難的抉擇，是習慣的改變。所謂改進客觀計量存在，第一要建立完善的計量檢測體系，要有機構、有人員管理計量工作，有質量管理體系，有程序文件等；第二要采用先進的計量檢測方法。比如從離線到在線，終端到過程，常態到非常態，人工到智能。所謂離線到在線，即計量意識要植入生產過程，計量儀器要植入生產設備，計量實驗室要植入生產線。所謂終端到過程，即要全產業鏈、全產品壽命周期嵌入計量，終端計量等于零。所謂常態到非常態，即極端量、動態量、復雜量、多參量。所謂極端量，如極大極小，極強極弱等；所謂動態量，如由靜態到動態，由穩態到非穩態；所謂復雜量，如海量數據，快速傳輸，高效管理，消除干擾；所謂多參量，如長、熱、力、電、無、時、聲、光，化學、電離輻射，包括生物量、工程量等；第三要運用現代化的管理理念。即以數據管理為核心，以設備管理為基礎，以過程管理為手段。所謂以數據管理為核心，即用數據說話、數據管理、數據決策、數據創新。為什么？因為數據伴隨質量而最終決定質量，計量產生數據而最終定義數據。這個世界除了上帝，任何人都要用數據說話；第二，以設備管理為基礎，因為設備產生數據；第三，以過程管理為手段，全產業鏈、全產品壽命周期嵌入計量，終端計量等于零。

所謂創建企業計量文化，文化不是萬能的，但是沒有文化是萬萬不能的；文化是軟實力，但是它軟中帶硬；文化是潛移默化的，而一旦潛移默化，它就會根深蒂固。文化不一定是決定企業計量工作最直接的因素，但它一定是最持久、最具有決定意義的因素。企業計量管理的創新，計量技術的創新，計量管理體制的創新，都要仰仗企業計量文化。無科技不足以強國，無文化則足以亡種。所謂企業計量文化的核心內涵：即根植于內心的計量；無需提醒的管理；以精準為核心的措施；為別人著想的行動。

4.順勢而為

順什么勢？順改革之勢。而什么為？政府機構要瘦身，技術機構要強身，企業要修身。

（1）關于政府機構要瘦身

政府機構為什么要瘦身？因為要減少管控，要釋放市場活力。怎樣瘦身？一要簡政，二要放權，三要服務。怎樣簡政？要壓縮編制，包括機構編制、人員編制。要減少職能，做政府該做的事，即前面講到的一條主線三個優先。怎樣放權？一要去審批，二要去許可，三要去強制。怎樣服務？需要你時無處不在，不需要你時視而不見。據說里根總統是美國二百年來比較有成效的一屆總統，他對政府有一個看法，即政府不是解決問題的辦法，而恰恰是問題的本身。所以，里根總統上臺后，大刀闊斧采取了四項措施：大幅度地減稅，大幅度地減少政府投資，大幅度地減發貨幣，大幅度地減少政府管控，也就是小政府大社會。最近清華大學有個數據統計，行政經費占國家GDP的比重，美國是3.4，日本是2.8，我們是25.6；教育醫療經費占國家GDP的比重，美國是21.5，日本23.5，我們是3.8。所以我們的差距真的不是一星半點。

（2）關于技術機構要強身

技術機構為什么要強身？因為要適應當下，要著眼未來。當下怎么了？高端需求，低端供給；未來怎么了？發展迅速，變幻莫測。技術機構怎么強身？第一技術要迭代，第二供給要向善。

所謂技術要迭代，即從實物到量子，傳統到現代，線下到線上，常態到極態。所謂實物到量子，比如計量單位常數化，計量基準量值化。所謂傳統到現代，比如量值傳遞扁平化，實驗室芯片化。所謂線下到線上，比如智能與互聯計量，遠程檢定，遠程校準。所謂常態到極態，極端量、動態量、復雜量、多參量；現場檢測、在線檢測、無損檢測、快速檢測；新材料、新機件、新工藝以及極端條件下復雜條件下的關鍵計量測試技術。

所謂供給要向善，第一要解決量的供給。比如強檢收費停征以后，我們的技術機構怨聲載道，四面楚歌，惶惶不可終日，面對突如其來的工作量暴增，束手無策；第二要解決品種的供給。長、熱、力、電、無、時、聲、光都要覆蓋；第三要解決檔次的供給，高中低檔要左右逢源；第四要解決品質的供給，這是我們技術機構的生命。無論你出具什么證書，沒有質量、品質的證書，就是一張廢紙。

（3）關于企業要修身

企業為什么要修身？大勢所趨、形勢所迫。什么大勢？政府部門的審批、許可、強制等管理措施的立法空間現在已經被人大擠得差不多了。也就是今后的立法，不允許你隨隨便便設強制、設審批、設許可。什么叫形勢所迫？即由管理向服務的轉型。一句話，今后政府部門再不可能像從前那樣隨隨便便地利用審批、利用許可、利用強制等管理措施，向市場主體、向企業發號施令。換句話說，站在企業的角度，今后企業很可能將失去長期以來形成的政府計量行政部門強制性計量工作導航的管理路徑依賴。那么企業計量工作將來怎么做？第一要靠自己摸索，第二要靠企業自律。我把這個摸索、自律叫修身。企業修身遠比政府部門瘦身、技術機構強身要艱難得多。因為修身是養性，修身是習慣的養成。所謂習慣，就是人們長期養成的思維和行為方式。習慣往往是一個人或者一個企業思想和行為的領導者。習慣一旦養成，會比天性還要頑固。“要我計量”是一種習慣，“我要計量”也是一種習慣。但“要我計量”和“我要計量”這兩種習慣完全是天壤之別。企業修身的核心，即前面講到的，根植于內心的計量，無需提醒的管理，以精準為核心的措施，為別人著想的行動。根植于內心的計量是企業的責任，無需提醒的管理是企業的習慣，以精準為核心的措施是企業的精髓，為別人著想的行動是企業的胸懷。與其說修身是養性，修身是習慣的養成，修身是自律的培養，不如說修身其實就是一種契約。對內，企業上游對下游的契約；對外，企業對客戶的契約，企業對社會的契約。我們千萬不能小看契約精神，契約精神是現代文明社會的一個重要標志。弘揚契約精神的社會一定是穩定的、有序的、雙贏的、誠信的。踐踏契約精神的社會一定是不穩定的、動蕩的、爾虞我詐的。

1797年，美國紐約一個五歲小孩隨父上山砍柴，不慎墜崖身亡。父母悲痛欲絕，隨后將小孩葬在他們的領地上，并立了一塊碑。之后，為了盡快離開這片傷心之地，在出賣土地的契約上寫了一句話：土地是你的，墳墓是我的，希望這墳墓永存。二百年來，土地幾易其主，但墳墓絲毫未損。1897年，美國格蘭特總統的陵墓修在距這個小孩墓100米遠的地方。里根總統當政時曾到格蘭特總統的陵墓拜謁，在看到這個小孩的墓時說了一句話：雖然你是平民的后代，但是你依然享有與總統同樣的待遇，因為這片領地是你的，私有財產神圣而不可侵犯。講這個故事不是為了贊美美國，美國有美國的問題，我們有我們的問題。但美國社會總體的契約精神是值得褒揚的，也確確實實值得我們學習。契約的實質就是法治。難怪有人說法律是人類最偉大的發明。因為人類其他的發明只能教會人類駕馭自然，唯獨法律的發明教會人類駕馭自己。

人類之所以長期處于戰爭、處于愚昧、處于貧窮、處于專制，之所以從戰爭走向和平，從愚昧走向文明，從貧窮走向富足，從專制走向民主的道路如此之漫長，很重要的原因是人類還不能駕馭自己。所以黨的十八大提出，要全面依法治國，希望我們在法治精神的引領下，在契約精神的陪伴下，計量事業發展之路能夠越走越寬廣！